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      中國氣候變化信息網

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      征途漫漫 再進一步
      征途漫漫 再進一步
      ——談聯合國氣候變化格拉斯哥會議

      孫勁

      外交部氣候變化談判特別代表、條約法律司副司長  
       

        2021年10月31日至11月13日,舉世矚目的《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方會議(COP26)在英國格拉斯哥舉行。全球3.9萬人線下參會,百余位領導人出席,國際社會高度關注。經過近三周的博弈,會議在超時近一天后終于落下帷幕。會議取得了哪些積極成果、留下了哪些遺憾、會議的成功又蘊含哪些“中國貢獻”,都值得我們系統盤點、深入分析。

      一、盤點:格拉斯哥會議的積極成果

       ?。ㄒ唬h背景

        近年來,氣候變化對人類的不利影響日益顯現,氣候治理在國際議程中不斷前置,熱度持續高漲。新冠肺炎疫情暴發更觸發國際社會的深刻反思。強化氣候行動、邁向綠色復蘇逐漸成為國際社會共識。同時,全球氣候治理仍面臨復雜嚴峻挑戰。一是各方行動力度加總與實現《巴黎協定》溫升控制目標仍存較大差距,美特朗普政府退出《巴黎協定》使多邊氣候治理遭遇的重大挫折尚未恢復。如何切實彌補差距、增強行動力度、加速低碳轉型成為重大時代課題。二是《巴黎協定》已進入實施階段,但市場機制等諸多遺留問題懸而未決,阻礙了協定的全面有效實施。三是發達國家對發展中國家的資金、技術、能力建設支持力度嚴重不到位,成為維系氣候談判互信、推動各方各盡所能難以回避的痛點。

        作為《巴黎協定》進入實施階段、美國重返《巴黎協定》后召開的首次締約方會議,COP26受到各方高度關注。國際社會普遍期待COP26能夠完成《巴黎協定》實施細則遺留問題談判,釋放維護多邊主義的積極信號;期待發達國家能夠切實回應發展中國家關切,將對發展中國家的支持落到實處;期待各國聚焦務實行動,推動《巴黎協定》全面有效實施,助力全球綠色復蘇。

       ?。ǘh成果

        在各方共同努力下,COP26最終達成了平衡、包容的一攬子政治成果,其核心是《格拉斯哥氣候協議》。聯合國秘書長古特雷斯認為,《格拉斯哥氣候協議》反映了當今世界的利益、矛盾和政治意愿,鞏固了在未來十年全球致力于加速氣候行動的共識。

        《格拉斯哥氣候協議》由序言部分和科學與緊迫性,適應,適應資金,減緩,支持減緩與適應的資金、技術轉讓與能力建設,損失與損害,實施,多方合作等八部分組成。主要內容包括:強調了氣候危機的緊迫性,以及公正轉型的重要性。重申了《巴黎協定》關于將全球溫升控制在2℃以內、努力爭取實現1.5℃的目標。同時認識到將全球溫升限制在1.5℃之內需要迅速、深入、持續地減少全球溫室氣體排放,包括到2030年全球二氧化碳排放水平比2010年水平減少45%,并在本世紀中葉左右實現凈零排放。在減緩方面,呼吁各方在未來十年提高氣候雄心,要求各方必要時在2022年重新審視并強化2030年國家自主貢獻目標以符合巴黎協定溫控目標;呼吁締約方向低排放能源體系過渡,同時要求各國逐步減少未加裝減排設施的煤電廠、淘汰低效化石燃料補貼;請各國考慮采取進一步行動以在2030前減少非二氧化碳包括甲烷的排放;在資金方面,將長期資金談判議程延續至2027年,要求2024年完成2025年后新的資金量化目標審議,敦促發達國家盡早兌現1000億美元出資目標并將其延續至2025年,到2025年向發展中國家提供的適應資金在2019年基礎上翻倍。同時就資金機制等做出系列安排,一定程度上提升了資金的透明性和可預測性。在適應方面,決定建立并立刻啟動“格拉斯哥-沙姆沙伊赫全球適應目標兩年工作計劃”,并強化適應行動及支持。在損失與損害方面,決定盡快啟動向發展中國家應對和減輕損失與損害提供技術協助的圣地亞哥網絡,并就其功能達成一致,同時決定就損失與損害資金機制問題開展“格拉斯哥對話”。

        此外,COP26還完成了《巴黎協定》實施細則遺留問題談判,就《巴黎協定》第六條市場機制、透明度、國家自主貢獻共同時間框架等問題形成了一攬子解決方案。同時,會議還就適應、資金、技術、能力建設、損失損害等具體議題達成五十多項決議,為《巴黎協定》全面有效實施奠定基礎。

       ?。ㄈ┦澜珙I導人峰會

        COP26期間,主席國英國于11月1日至2日召開世界領導人峰會,旨在為推動會議成功提供政治動力。包括英國首相約翰遜、美國總統拜登、法國總統馬克龍、德國總理默克爾、印度總理莫迪、歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲理事會主席米歇爾、聯合國秘書長古特雷斯等百余位國家元首、政府首腦和領導人與會致辭,習近平主席以書面致辭方式出席峰會,就提振氣候雄心、開展務實行動、綠色復蘇等問題闡述主張、宣介各自國內舉措。峰會成果文件《格拉斯哥突破議程》涵蓋電力、交通、鋼鐵、氫能等綠色低碳發展重點領域,呼吁各方在未來十年加速行動,合作研發并推廣清潔電力、零排放汽車、近零排放鋼鐵以及氫能等技術,推動全球經濟清潔轉型和可持續發展,促進《巴黎協定》目標實現。此外,峰會還達成了《關于森林和土地利用的格拉斯哥領導人宣言》,占全球森林總面積90%的141個國家簽署,承諾到 2030年停止并扭轉森林喪失和土地退化。    

      二、亮點:格拉斯哥會議的“中國貢獻”

        貢獻氣候治理,中國從不缺席。中方高度重視此次會議,為推動會議取得積極成果做出重要貢獻。中方在元首外交、雙邊合作、多邊談判、國內行動等方面打出了一系列驚艷國際的“組合拳”,為COP26增添了獨特的一抹亮色。

       ?。ㄒ唬└邔右I,習近平主席發表書面致辭

        中國高度重視全球氣候治理。2020年以來,習近平主席接連出席氣候雄心峰會、領導人氣候峰會等氣候主題峰會,并兩次在聯合國大會上就中國氣候政策舉措做出重大宣示,持續為全球氣候治理提供政治動力。

        11月1日,習近平主席向COP26世界領導人峰會發表書面致辭。致辭中,習近平主席就如何應對氣候變化、推動世界經濟復蘇等重大時代課題,再次貢獻中國方案,提出了維護多邊共識、聚焦務實行動、加速綠色轉型等三點重要主張。習近平主席指出,中國秉持人與自然生命共同體理念,堅持走生態優先、綠色低碳發展道路?!?+N”政策體系為中國實現碳達峰碳中和明確了時間表、路線圖和施工圖。習近平主席最后強調,“以實則治”。中方期待各方強化行動,攜手應對氣候變化挑戰,合力保護人類共同的地球家園。

        習近平主席的致辭彰顯了中國積極應對氣候變化、引領全球氣候治理的大國擔當,獲得國際社會高度贊譽。多國領導人在發言中呼應習近平主席致辭中的重要主張。國際媒體廣泛關注、積極報道習近平主席書面致辭。英國衛報還特別關注到習近平主席致辭為發展中國家仗義執言,呼吁發達國家提供支持,幫助發展中國家更好地應對氣候危機。國際社會十分關注中國領導人的氣候主張,高度贊賞中國氣候行動體現的大國誠意與擔當,期待中國在全球氣候治理中發揮更大作用。

       ?。ǘ┫嘞蚨?,中美再次達成氣候聯合宣言

        中美都是全球氣候治理重要參與方,兩國合作對全球氣候行動意義不言而喻。自4月17日達成應對氣候危機聯合聲明以來,11月11日中美在格拉斯哥再度達成聯合宣言,既為氣候治理注入新的正能量,也為局勢膠著、愁云密布的COP26照進一縷振奮人心的陽光。聯合國秘書長古特雷斯盛贊,稱宣言是“朝著正確方向邁出的重要一步”。

        宣言以務實行動為基調,在4月聯合聲明基礎上,達成了四方面重要共識:一是中美將在未來十年采取更多措施,致力于實現《巴黎協定》溫控目標。二是展現兩國愿與各方一道推動COP26成功的積極意愿。雙方在溫控目標、國家自主貢獻、全球適應目標、資金等關鍵議題上形成共識。三是積極落實4月聯合聲明,擬在清潔能源、煤炭、電力、森林等領域采取具體行動,包括開展甲烷管控相關合作。四是決定建立“21世紀20年代強化氣候行動工作組”,推動中美氣候合作機制化、具體化、務實化??梢哉f,宣言干貨滿滿,誠意十足,體現了中美大國引領和貢獻,為各方在格拉斯哥尋求共識提供了重要參考。

        作為最大的發展中國家和最大的發達國家,中美在氣候領域既有良好合作基礎,也有不少矛盾分歧。中美氣候合作能夠在困難挑戰中持續推進,體現了雙方的誠意、建設性和靈活性,同時也再次證明:應對全球性挑戰,中美合作是唯一正確選擇。只要中美秉持相互尊重、和平共處、合作共贏的正確相處之道,共同展現大國擔當,就一定能引領國際社會合作應對包括氣候變化在內的各種挑戰,持續造福兩國與世界。

       ?。ㄈ┟芮袦贤?,推動COP26取得積極成果

        從會前集團磋商,到舉辦峰會,再到具體議題談判,COP26會議時長將近三周,每天都議程繁密。大會期間,中國代表團一直與聯合國、《聯合國氣候變化框架公約》秘書處、英國主席國及各國密切磋商,努力尋求最大共識。

        最后階段,由于各方在市場機制、減煤等問題上的巨大分歧,會議再次陷入“加時賽”。各國圍繞各自關切爭吵不休,場面一度十分混亂。關鍵時刻,中國代表團再次發揮建設性作用,既堅持原則又體現靈活,積極協調美、歐、基礎四國、立場相近發展中國家(LMDC)等發展中國家立場,推動在相關問題上達成了與《巴黎協定》一致、各方均可接受的表述,為會議最終順利閉幕鋪平了道路。中國代表團再次以中國智慧,鞏固了多邊合作共識、捍衛了共同但有區別的責任原則和發展中國家共同利益,展現了負責任大國形象。

       ?。ㄋ模嵏蔀橐?,宣示一系列氣候行動新舉措

        中國一直是應對氣候變化的行動派和實干家。繼提前超額完成2020年氣候行動目標、宣示碳達峰碳中和目標愿景以來,中國的氣候行動步履堅實,政策措施推陳出新。COP26前夕,中方接連發布《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(《意見》)、《2030年前碳達峰行動方案》(《方案》)、《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書等政策文件,并向《聯合國氣候變化框架公約》秘書處提交了《中國落實國家自主貢獻成效和新目標新舉措》和《中國本世紀中葉長期溫室氣體低排放發展戰略》。其中,《意見》在碳達峰碳中和“1+N”體系中發揮統領作用,與《方案》共同構成貫穿碳達峰、碳中和兩個階段的頂層設計。中國的碳達峰碳中和不斷從目標愿景化為現實。

        新政策、新舉措紛紛落地,既反映了中國應對氣候變化不斷取得的新進展,也再次彰顯了中國重信守諾、務實行動的大國擔當。作為氣候治理重要一方和發展中大國,中方在會前密集釋放加強行動、細化落實的政治信號,無疑為COP26的召開和成功創造了積極氛圍和有利條件。

      三、展望:“后格拉斯哥時代”該何處去?

        在疫情持續蔓延、全球經濟脆弱復蘇、《巴黎協定》進入實施階段背景下,COP26克服多方面困難挑戰,取得一攬子成果,將對下階段全球氣候治理進程、綠色低碳可持續發展產生積極影響:一是鞏固了多邊主義。會議成果重申了共同但有區別的責任等《巴黎協定》重要原則,堅持了《巴黎協定》溫控目標和自下而上的制度安排。二是完善了國際法規則。會議完成了碳市場機制等《巴黎協定》實施細則遺留問題談判,在規則層面為《巴黎協定》全面有效實施補齊短板、做好鋪墊。三是提振了雄心。截至會議結束時,150多個國家更新了國家自主貢獻,或宣  布了新的氣候政策舉措,進一步展現了各盡所能、合力加強氣候行動力度的積極意愿,凝聚了推進低碳轉型、共促綠色復蘇的國際共識,為全球氣候治理進程注入了新的政治動力。

        當然,會議結果也有不少缺憾:

        一是沒有解決發展中國家對資金的核心關切。資金問題關乎發達國家與發展中國家間政治互信,是氣候治理的“老大難”。發達國家既未完成到2020年氣候資金承諾,又企圖通過私營部門融資,來稀釋公共資金出資義務。而會議相關成果多為程序性、原則性內容。如何切實彌補發達國家出資缺口,確保氣候資金可預測性、可獲得性任務依然艱巨。

        二是沒有充分回應發展中國家加強適應的訴求。面對細化“全球適應目標”的呼聲,會議僅決定啟動相關工作計劃,由后續進程處理實體問題。如何真正扭轉氣候治理“重減排、輕適應”的現狀、為適應提供更多支持,依然任重道遠。

        三是發達國家沒有就彌補行動力度差距做出表率?!栋屠鑵f定》溫控目標與各國行動力度加總存在巨大差距,已成為國際社會下一步必須直面的核心問題。雖然各方關于努力使1.5℃溫控目標可及、本世紀中葉前后全球碳中和、加強未來十年行動力度、限制化石能源、推動綠色復蘇等方面共識持續累積,但連接“低碳未來”與“高碳現實”之間的轉型路徑依然不夠清晰,支撐雄心力度的資金、技術不足依然難題待解。如何真正實現全球氣候治理與經濟社會發展的雙贏,仍需國際社會持續艱苦探索。

        應對氣候變化兼具緊迫性、長期性和復雜性,需要國際社會持續凝聚共識、錨定方向,要腳踏實地、久久為功。一是要始終堅持多邊主義?!堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》和《巴黎協定》是國際社會合作應對氣候變化的基本法律遵循,必須毫不動搖地堅定維護、全面履行。二是要以有效行動為導向。各國應遵循共同但有區別的責任原則,根據國情和能力,最大程度強化行動、各盡所能,推動《巴黎協定》全面有效實施,共促全球氣候合作不斷邁上新臺階。發達國家應重信守諾,把支持發展中國家的承諾落到實處。三是要創新發展思路。綠色發展對經濟、社會、能源轉型均提出了艱巨任務。國際社會既不能因循守舊,也無法一蹴而就。必須堅持從綠色發展中尋找新的發展機遇和動力,大力推動科技創新、提倡綠色低碳的生產生活方式,最終實現“綠水青山”與“金山銀山”雙豐收。

        自1992年里約熱內盧聯合國環境與發展大會以來,全球氣候治理進程已走過將近30個春秋。從提交完整的氣候公約草案,到推動《巴黎協定》如期達成,再到提出碳達峰碳中和目標愿景、“1+N”政策體系,中國始終以積極建設性姿態參與、引領全球氣候治理進程,不斷為國際社會應對氣候變化貢獻“中國智慧”、增添正能量。中方積極應對氣候變化的腳步從未停歇。COP26結束后不久,習近平主席在與美國拜登總統的視頻會晤中強調,氣候變化完全可以成為中美新的合作亮點。在中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會上,習近平主席表示,中方愿同東盟開展應對氣候變化對話,加強政策溝通和經驗分享,共建美麗家園。在中非合作論壇第八屆部長級會議開幕式上,習近平主席強調,面對氣候變化這一全人類重大挑戰,我們要倡導綠色低碳理念,推動應對氣候變化《巴黎協定》有效實施,不斷增強可持續發展能力。會后,通過了《中非應對氣候變化合作宣言》。從習近平主席一次次的莊嚴宣示,到中美、中歐多次發表氣候聯合聲明,再到遍布亞非拉的氣候變化南南合作項目,中國推動氣候國際合作的誠意和貢獻實實在在、有目共睹。

        未來,中國在氣候治理中的地位必將更加凸顯,中國氣候外交的舞臺也將更加開闊。2022年,將在埃及沙姆沙伊赫舉辦《聯合國氣候變化框架公約》第27次締約方會議(COP27),邁向沙姆沙伊赫的進程已然開啟。面對當前全球氣候環境治理前所未有的困難,中國將繼續以習近平外交思想和習近平生態文明思想為指引,秉持人與自然生命共同體理念,與國際社會各方一道,共商應對氣候變化挑戰之策,共建公平合理、合作共贏的氣候治理體系,共促人與自然和諧共生的美好未來早日實現!
      來源:中國人民外交學會
      時間:2022-03-03
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